Das Konzept Gender Budgeting

Mit dem Begriff Gender Budgeting wird international die geschlechtsdifferenzierte Analyse der öffentlichen Haushalte bezeichnet. Gender Budgeting umfasst - im Rahmen der Strategie des Gender Mainstreaming (GM) - ein Bündel von Instrumenten, mit denen der Haushalt auf seine Wirkungen für die Gleichstellung zwischen den Geschlechtern hin überprüft werden kann.

Der Haushalt ist für die Umsetzung von GM von besonderer Bedeutung. Der Haushaltsplanung kommt durch die Anreiz- und Steuerungswirkungen, die die Strukturierung der Ein- und Ausgaben hat, besondere Bedeutung zu. Mit der Verteilung von Ressourcen im Haushaltsplan werden Aufgabenstellungen definiert und (politische) Prioritäten gesetzt. Mit Hilfe des Gender Budgeting können dann die unterschiedlichen Auswirkungen der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben auf Frauen und Männer im Allgemeinen und auf nach sozialen und wirtschaftlichen Lebenslagen zu unterscheidende Gruppen von Frauen und von Männern im Besonderen ermittelt werden.

Erkenntnisleitende Fragen im Rahmen von Gender Budgeting sind u.a.:

• Wie ist die Verteilung von Ausgaben und Einnahmen auf die Geschlechter?
  
• Wie wirkt die Haushaltspolitik kurz- und langfristig auf die geschlechtsspezifische Verteilung von Ressourcen?
  
• Wie sind die Wirkungen in Bezug auf die bezahlte und unbezahlte Arbeit von Frauen und Männern?
  
• Wie beeinflusst Haushaltspolitik die Geschlechterrollen? (Haushaltsplanung)

Der konzeptionelle Ausgangspunkt von Gender Budgeting ist, dass der gesamte öffentliche Haushalt und seine einzelnen Teile Auswirkungen auf die Gleichstellung von Frauen und Männern haben. Ansatzpunkte für Gender Budgeting können daher im Haushalt insgesamt oder in bestimmten Teilbereichen oder Sachgebieten identifiziert werden. Mit den Instrumenten des Gender Budgeting kann in den verschiedenen Phasen der Haushaltsperiode ermittelt werden, wie die Budgetgestaltung - aber auch die Verwaltung einzelner Titel - auf die Verwirklichung der Gleichstellung von Männern und Frauen wirkt.

Gender Budgeting gehört zur durchgängigen Gleichstellungsorientierung des Verwaltungshandelns, weil:

• soziale Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern bestehen und Einnahmen und Ausgaben des öffentlichen Haushaltes daher Männer und Frauen vielfach in unterschiedlicher Weise betreffen
  
• parallele Ökonomien in Form unbezahlter Arbeit als Voraussetzung der Ökonomie bezahlter Arbeit bestehen.

Staatliche Haushaltspolitik wirkt auf diese wirtschaftlichen Strukturen der Gesellschaft.

Der Haushalt ist ein zentraler Ansatzpunkt bei Gender Mainstreaming, weil er

• die zahlenmäßige Darstellung eines Regierungsprogramms ist; 
  
• die zahlenmäßige Gegenüberstellung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben zeigt;
  
• politische Programmfunktion hat, da im Budget Kosten für die zukünftigen Leistungen und Verwaltungstätigkeiten kalkuliert werden;
  
• finanzwirtschaftliche Steuerungsfunktion hat, insofern jedes Verwaltungshandeln auch als Haushaltsvollzug verstanden werden kann;
  
• volkswirtschaftliche Lenkungsfunktion hat, weil der Staat über die Einnahmen- und Ausgabenplanung auf die Volkswirtschaft und Gesellschaft einwirkt;
  
• politische und administrative Kontrollfunktion hat, da mit internen und externen Haushaltskontrollen geprüft wird, inwieweit das politische Programm tatsächlich umgesetzt wurde.

Ansatzpunkte für Gender Budgeting

Da im Gesamthaushalt eines Landes die gesamten staatlichen Einnahmen und Ausgaben der Regierung gebündelt sind, ist er ein sehr globales und komplexes Werk. Um den Zugang für eine Gender-Analyse zu erleichtern, können nach verschiedenen Kriterien Ansatzpunkte gewählt werden.

Ausgaben

Bezüglich der Ausgaben kann Gender Budgeting den Fokus richten auf

• allgemeine Ausgaben;
  
• Ausgaben zur Förderung der Gleichberechtigung, z.B. Maßnahmen zur Veränderung von Tarifen auf dem Arbeitsmarkt und
  
• ausdrücklich auf ein Geschlecht bezogene Ausgaben, z.B. Frauengesundheitsprojekte (vgl. Sharp 2002).

Ein- und Ausgaben nach Teilbereichen, Sachgebieten und Phasen der Haushaltsplanung

Das Budget kann auch nach funktionalen Aspekten Ein- und Ausnahmen untersuchen und an Teilbereichen, Sachgebieten oder Phasen der Haushaltsperiode ansetzen.

Teilbereiche sind:

• Ausgaben ausgewählter Abteilungen von Ministerien oder Programme,
  
• Ausgaben für neue Projekte,
  
• ausgewählte Steuern, Abgaben oder Gebühren,
  
• Veränderungen im Steuersystem,
  
• die Umsetzung neuer Gesetze im Haushalt.
  

Da Haushaltsbeträge auf verschiedene Arten ausgewiesen sind, kann der Zugang für die Gender-Analyse auch über Sachgebiete gewählt werden.

Sachgebiete sind:

• Förderprogramme und Subventionen,
  
• funktional definierte Ausgaben mit breiten Zielen wie Verteidigung, Bildung, Gesundheit,
  
• ökonomische begründete Ausgaben wie Kredite und Zinsen,
  
• auf Regionen bezogene Einnahmen und Ausgaben
  
• Einzelposten (z.B. Lohn-, Gehalts-, Reise-, Ausrüstungs- oder Baukosten).

Die Einzelposten-, Funktionalitäts- und Administrativklassifikationen dienen primär der Kontrolle, um die Ausgaben im legalen Rahmen der Haushaltsgesetzgebung zu halten. Die Klassifizierung nach ökonomischen Aspekten soll die Analyse der Auswirkungen auf die Makroebene erleichtern. Die Klassifikation nach Programmen und Regionen sind besonders geeignete Ansatzpunkte für die Analyse von Ungleichheiten. (Elson 2002).

Phasen der Haushaltsperiode:

• Phase der Haushaltsaufstellung mit der Planung von Zielen,
  
• Phase der Ausgaben, d.h. der Verteilung der Mittel,
  
• Phase der Haushaltskontrolle,
  
• Phase der Evaluation der Wirkungen der Ausgaben und der Bewertung, inwieweit die formulierten Ziele erreicht wurden.

In diesem Zugang zur Gender-Analyse des Haushaltes liegen spezifische Probleme. So sind z.B. die Spielräume für Planung und Bewertung durch Verpflichtungen und langfristige Haushaltsbindungen eng. Planung, Kontrolle und Fortschreibung der Ziele können nicht unmittelbar aufeinander bezogen werden, da der neue Haushalt bereits aufgestellt wird, bevor der alte abgeschlossen und ausgewertet ist.

Instrumente des Gender Budgeting

Budgetinzidenzanalyse

Eine Form des Gender-Budgeting ist die geschlechterdifferenzierte Budgetinzidenzanalyse, mit der der Nutzen von Staatsausgaben kontrolliert werden soll. Mit der Budgetinzidenzanalyse können folgende Fragen beantwortet werden:

• Wer empfängt welche staatlichen Leistungen? (Ausgabeninzidenz)
  
• Wer trägt wie stark über Steuern und Abgaben zum Staatshaushalt bei? (Einnahmeninzidenz)
  
• Wie wirkt sich dies auf die Umverteilung des Staatshaushaltes aus? Wer zahlt per Saldo und wer empfängt? (Budgetinzidenz)

Die Voraussetzung für diese Analysemethode ist die entsprechende geschlechtsdifferente Aufbereitung des Haushaltes auf der Einnahmen- und Ausgabenseite, um die Inzidenzen auf Personen bezogen abbilden zu können.

Beispiel:
Das Konzept der geschlechterdifferenzierten Budgetinzidenzenanalyse ist im Kanton Basel-Stadt umgesetzt worden http://www.gleichstellung-bs.ch.

Geschlechterdisaggregierte Analyse öffentlicher Aufgaben

Mit Daten über die Nutzung von öffentlichen Mitteln und Einrichtungen durch Haushalte und Personen (Männer und Frauen) soll ermittelt werden, wem die Gelder konkret zufließen. Methodisch sind zwei Analyseebenen vorgegeben:

• die Einschätzung der Ausgaben für bestimmte öffentliche Leistungen pro Einheit (z.B. die durchschnittliche Ausgabe für die Nutzung einer Einrichtung pro Frau / Mann) und
  
• der Grad der Nutzung einer Einrichtung nach Geschlecht (vgl. Frey 2003).

Geschlechterdisaggregierte Nutzenanalyse

Mit Umfragen und Erhebungen werden Interessen und Prioritäten von Bevölkerungsgruppen in Bezug auf den Nutzen von Ausgaben und Einsparungen ermittelt und darauf gegründet der Nutzen der Ausgaben in einzelnen Bereichen bestimmt. Dabei wird von der Annahme ausgegangen, dass Männer und Frauen von der staatlichen Ausgabenpolitik unterschiedlich profitieren, u.a. wegen der geschlechtspezifischen Arbeitsteilung. Ziel ist auch, vor allem auf kommunaler Ebene, Bürgerinnen und Bürger an der Aufstellung des Haushaltes zu beteiligen. (vgl. Frey 2003)

Geschlechterdisaggregierte Analyse des Steueraufkommens

Bei diesem Instrument wird die Einnahmeseite der öffentlichen Haushalte einer Gender - Analyse unterzogen. Gefragt wird nach dem Umfang, in dem Männer und Frauen zu den direkten und indirekten Steuern und zu Gebühren beitragen. Wegen ihrer volkswirtschaftlichen Bedeutung wird der Beitrag der unbezahlten Arbeit zur Volkswirtschaft in diese Analyse einbezogen, der über die Zeitbudgeterhebung als Satellitensystem zur volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ermittelt werden kann (vgl. Frey 2003).

Beispiele für Gender Budgeting

Mögliche Ansatzpunkte für Gender Budgeting aus deutscher Perspektive
Bei den Beispielen wurde nicht zwischen Bundes-, Länder- und Gemeindehaushalten unterschieden.

Gender Budgeting in der Bundesrepublik

Die interministerielle Arbeitsgruppe GM (IMA) hat in ihrer 9. Sitzung im Juni 2003 die Einsetzung einer Unterarbeitsgruppe "Gender Budgeting" beschlossen. Ziel der Arbeit ist die Erarbeitung konzeptioneller Vorschläge zu Gender Budgeting in der Bundesregierung bis zum Frühjahr 2006.

Gender Budgeting in der Europäischen Union

Das Europäischen Parlament hat die Entschließung zu Gender Budgeting - Aufstellung öffentlicher Haushalte unter geschlechtsspezifischen Gesichtspunkten (2002/2198(INI)) verabschiedet.

In der Entschließung wird die Kommission ersucht, binnen zwei Jahren eine Mitteilung über Gender Budgeting auszuarbeiten und Indikatoren und Vergleiche aufzustellen, die die Ergebnisse der Arbeit der Sachverständigengruppe für Gender Budgeting berücksichtigen. Der Prozess soll dargestellt und eine Aktionsstrategie für die Europäische Union und die Mitgliedstaaten entworfen werden. Gender Budgeting soll außerdem bei der Umsetzung des zweiten Teils des Fünften Programms für Chancengleichheit nach der Halbzeitbewertung im Dezember 2003 in die Ziele, Instrumente und Mechanismen der Rahmenstrategie für Gleichheit einbezogen werden.

Gender Budgeting wird definiert als die Anwendung von GM im Haushaltsverfahren zur geschlechtsspezifischen Bewertung der Haushaltspolitik, das heißt die Einbeziehung einer Geschlechterperspektive in sämtliche Ebenen des Haushaltsverfahrens und die Umstrukturierung von Einnahmen und Ausgaben mit Blick auf die Förderung der Gleichstellung.

Formulierte Grundsätze für die Aufstellung der Haushalte sind u.a.:

• Wirksamkeit: Wirksamere Nutzen der Ressourcen, bessere Qualität und Wirksamkeit der öffentlichen Dienste entsprechend den unterschiedlichen Bedürfnissen von Bürgerinnen und Bürgern.
  
• Transparenz: Besseres Verständnis der öffentlichen Ausgaben und Einnahmen seitens der Bürgerinnen und Bürger und somit verstärkte Transparenz und Rechenschaftspflicht nationaler und kommunaler Regierungen.
  
• Gleichstellung: Faire und ausgewogene Haushaltspolitik im Hinblick auf die Verringerung von Ungleichheiten und zur Förderung der Chancengleichheit von Männern und Frauen in Wirtschaft und Gesellschaft.

Die Aufstellung eines öffentlichen Haushalts unter geschlechtsspezifischen Gesichtspunkten umfasst:

• Feststellung, wie die verschiedenen Bürgerinnen und Bürger in den Genuss öffentlicher Ausgaben gelangen und zum öffentlichen Einkommen beitragen, und Herausstellung des Unterschieds zwischen Frauen und Männern durch Nutzung quantitativer und qualitativer Angaben und Vergleiche.
  
• Bewertung der unterschiedlichen Auswirkungen der Haushaltspolitik und der Umverteilung von Mitteln in Form von Geld und Dienstleistungen auf Unterschiede zwischen Frauen und Männern bezüglich Sozial- und Hausarbeit und sozialer Reproduktion.
  
• Analyse der geschlechtsspezifischen Auswirkungen in allen Sektoren der öffentlichen Intervention und schrittweise Einführung des Gender Budgeting in allen Politikbereichen wie Bildung, Wohlfahrt und soziale Dienste, Gesundheitsbetreuung, Aktionen und Maßnahmen für Beschäftigung, Verkehr, Wohnungsbau usw..
  
• Konzeption eines Bottom-Up Haushaltsverfahrens und Förderung der Beteiligung und Mitwirkung von Bürgerinnen und Bürgern und betroffener Akteure (Verbände und NROs) mit dem Ziel, verschiedene konkrete Bedürfnisse sowie die jeweiligen Politiken und Maßnahmen herauszuarbeiten, um diesen zu entsprechen.
  
• Prüfung, ob die Zuteilung der Mittel in angemessener und ausgewogener Weise den unterschiedlichen Bedürfnissen und Forderungen von Männern und Frauen entspricht.
  
• Gewährleistung der gebührenden Berücksichtigung geschlechtsdifferenzierender Analysen und Auswirkungen in allen Phasen des Haushaltsverfahrens wie Entwurf, Beschluss, Durchführung, Kontrolle und Bewertung des Haushaltsplans.
  
• Verwendung des öffentlichen Haushalts zur Festlegung aussagefähiger politischer Prioritäten und Ermittlung spezifischer Instrumente, Mechanismen und Aktionen zur Verwirklichung der Gleichstellung von Männern und Frauen durch öffentliche politische Maßnahmen.
  
• Neufestsetzung von Prioritäten und Neuzuweisung öffentlicher Ausgaben, ohne zwangsläufig das Gesamtvolumen des öffentlichen Haushalts aufzustocken.
  
•  Überprüfung/Rechenschaftsablegung betreffend Wirksamkeit und Effizienz öffentlicher Ausgaben im Hinblick auf festgesetzte Prioritäten und Verpflichtungen allgemein und konkret im Hinblick auf die Beachtung der Chancengleichheit von Männern und Frauen bei der Umverteilung der Ressourcen und öffentlichen Dienste.

Literatur zu Gender Budgeting
Byanyima, Winnie, Towards Gender Responsive Budgeting http://www.dgdc.be/en/topics/gender/unifem/byanyima.html

Elson, Diane, Macroeconomics and Macroeconomics Policy from a Gender Perspektive, Public Hearing of Study Commission Globalisation of the World Economy-Challenges and Responses, Deutscher Bundestag, 2002.

Frey, Regina, Das bisschen Haushalt. Gender Budgeting als geschlechtspolitische Strategie, in: Brigitta Wrede (Hrsg.), Geld und Geschlecht, Tabus, Paradoxien, Ideologien, 2003.
Sharp, Rhonda, Broomhill, Ray, Budgeting for equality: The Australien experience, in: Feminist Economics, 8 (1).

Schratzenstaller, Margit, Gender Budgets - ein Überblick aus deutscher Perspektive, in:Bothfeld, Silke, Gronbach, Sigrid, Riedmüller, Barbara (Hg.), Gender Mainstreaming - eine Innovation in der Gleichstellungspolitik, 2002.

Schwendener, Peter, Pfeifer, Andrea, Eine geschlechtsdifferenzierte Budgetinzidenz-Analyse für Basel-Stadt, in: Gender Balance-Equal Finance, eine Fachtagung von Frauenrat und Gleichstellungsbüro Basel-Stadt zur geschlechterdifferenzierten Budget-Analyse, 2002.